Eredmények (2. mérföldkő: Helyi termékek, rövid ellátási láncok)

A projekt keretében elkészített tanulmány az alábbi címlapra kattintva tölthető le.

Az alprojekt eredményeit az alábbi pontokban szedtük össze. A részletek megismeréséhez nyissa ki az egyes pontokat.

Az alprojekt célkitűzése

A 2016-os Jogi akadálymentesítés projekt során kiemelt témaként került beazonosításra a helyi termékek határon átnyúló kereskedelme, mivel több stakeholder-műhelyen is felmerült a kérdés, amely ráadásul komplex jogszabályi háttérrel is rendelkezik. Ezért a 2017-es projekt tervezésekor természetes módon kapott külön hangsúlyt a helyi termékek és határ menti rövid ellátási láncok ügye.

Az alprojekt keretében az volt a cél, hogy egyrészt külső szakértők megbízásával, másrészt egy szakértői munkacsoporton keresztül tárjuk fel részleteiben a kérdés jogi hátterét, és fogalmazzunk meg javaslatokat a meglévő akadályok eltávolítása érdekében. Ezáltal azt szerettük volna elérni, hogy

a határtérségben élőknek a helyi piacokra vonatkozó magyar jogszabályok területi hatálya miatt kialakult hátrányos helyzetét enyhítsük a piactérségek magyar vonatkozó rendeletben szereplő 40 km-es övezetének határon túli kiterjesztésével;
ezáltal járuljunk hozzá a határ mentén élők egészséges élelmiszerekkel történő ellátásához, életminőségének javításához;
a határok által szétvágott, korábban szervesen összetartozó kultúrtájak összenövése induljon meg, erősödjön, a határok elválasztó hatása pedig gyengüljön, az egységesülő gazdasági tér kialakítása révén;
a kistermelők piaci értékesítési lehetőségei bővüljenek a szomszédos államokkal közösen egymás irányában megnyitandó értékesítési lehetőségek révén.

Az alprojekt végül nem a várt eredményt hozta, így a jogszabály-harmonizációról le kellett mondanunk, és alternatív javaslatokat fogalmaztunk meg az eredeti célkitűzések teljesülése érdekében.

Az alprojekt keretében megvalósított tevékenységek bemutatása

A munkacsoport munkájába a tanulmánykészítéssel megbízott szakértőkön, valamint a CESCI munkatársain (dr. Jankai Norbert, Ocskay Gyula) kívül az alábbi szakemberek kapcsolódtak be:

Balázs Ágota referens: Földművelésügyi Minisztérium Élelmiszerlánc-felügyeleti Főosztály
Deák Ferenc főosztályvezető-helyettes, Földművelésügyi Minisztérium Élelmiszerlánc-felügyeleti Főosztály
Hancsók Szabolcs referens: Földművelésügyi Minisztérium Nemzetközi és Kárpát-medencei Kapcsolatok Főosztálya
Jakab Annamária referens: Földművelésügyi Minisztérium Nemzetközi és Kárpát-medencei Kapcsolatok Főosztálya
Kujáni Katalin kutatási menedzser: Discovery Kutatás-Fejlesztési Központ
Lantos Gergely főosztályvezető: Földművelésügyi Minisztérium Agrárfejlesztési és Vidékstratégiai Főosztály
Matus László referens: Földművelésügyi Minisztérium Agrárfejlesztési és Vidékstratégiai Főosztály
Szalay Mihály: Nemzeti Agrárgazdasági Kamara Vidékfejlesztési és Szaktanácsadási Igazgatóság
Székely Erika igazgató: Nemzeti Agrárgazdasági Kamara Vidékfejlesztési és Szaktanácsadási Igazgatóság
Szomi Edina referens: Nemzeti Agrárgazdasági Kamara Vidékfejlesztési és Szaktanácsadási Igazgatóság
Torda Márta osztályvezető: Földművelésügyi Minisztérium Nemzetközi és Kárpát-medencei Kapcsolatok Főosztálya
Tószegi Orsolya REL-referens: Miniszterelnökség EMVA Stratégiai Főosztály

A munkacsoport összesen négy összejövetelt tartott: június 20-án, július 4-én, október 2-án és november 28-án.

Az első ülésen jelöltük ki a bevonandó szakemberek körét. Előzetesen a CESCI készített egy összefoglalót az előző évi projekt eredményei alapján a kérdéskör összefoglalásaképpen. Ez is megvitatásra került a találkozón.

A második ülésen (amelyhez a kiválasztott szakértő egy újabb előkészítő anyagot állított össze) a tanulmány elkészítéséhez szükséges jogszabályi és szakpolitikai környezet különböző aspektusait tekintettük át, és elfogadtuk a tanulmány összeállításának elvi kereteit. Ugyancsak ekkor született döntés egy kérdőívezés elindításáról, mivel a jelenlévők azon félelmüknek adtak hangot, hogy a határ mentén működő termelők számára esetleg hátrányos lenne a jelenlegi szabályozási rendszer megbolygatása. Ezért a szakemberek fontosnak tartották megkérdezni a tervezetről az ő véleményüket is. A kérdéssort a megbízott szakértők állították össze, a kérdőívek publikálását, valamint az eredmények feldolgozását (később beleértve a kézzel kitöltött űrlapok digitalizálását is) a CESCI vállalta fel. A kérdőív linkjét a munkacsoportban résztvevő szakemberek osztották meg a saját szakmai hálózataikon keresztül.

Október 2-án a tanulmány első változatát vitatták meg a munkacsoport tagjai, minimális módosítási javaslatokat megfogalmazva. Ezen kívül téma volt a kérdőívek eredménye is, amelynek alacsony elemszáma miatt arról született döntés, hogy a kérdőívezést a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara (NAK) megyei irodahálózatának segítségével kiterjesztjük, és papír alapon is fogadunk válaszokat.

November 28-án a véglegesített tanulmány tartalmát és a kérdőívezés eredményét mutattuk be, amelynek eredményeit a jelenlévők tudomásul vették.

Maga a kérdőívezés augusztus 3-tól november 20-ig tartott. Két kérdőív készült: egy a fogyasztókat célozta, egy másik pedig a termelői oldalt. Az első határidő szeptember vége volt. Addig az időpontig összesen 94 fogyasztói és 34 termelői kérdőív érkezett be. A NAK munkatársainak segítségével november 20-ra ezt a két számot sikerült jelentősen meghaladni: összesen 452 fogyasztói és 341 termelői kérdőív feldolgozására került sor. Az eredmények elemzését beillesztettük a tanulmány végleges változatába, amely december folyamán készült el.

Az alprojekt eredményeinek összefoglalása

Az alprojekt kiindulási pontja

A kiindulási pontot a CESCI 2016-os elemzése jelentette, melynek főbb érvei az alábbiak voltak.

(1) A jelenlegi magyar szabályozás következtében a határtérségekben élők alkotmányos jogai sérülnek. Magyarország Alaptörvénye kimondja, hogy:

„XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.
(2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.” (kiemelés tőlünk- a szerk.)

Ugyanakkor az 55/2009. (III. 13.) Korm. rendelet A vásárokról, a piacokról, és a bevásárlóközpontokról olyan módon definiálja a helyi termelői piac fogalmát, hogy azon csak magyarországi kistermelő értékesítheti a saját termékét, aki a megye területéről vagy ha az adott piac a megye szélső területén található, akkor 40 km-es körzetből érkezik. (Budapest kivételt képez: könnyű megközelíthetősége miatt itt bármely magyarországi kistermelő árusíthatja termékeit.) A területi diszkrimináció abban áll, hogy a szentesi piacra valóban egész Csongrád megyéből és egy további 40 km-es sugarú körön belül Jász-Nagykun-Szolnok, Békés és Bács-Kiskun megyéből is érkezhetnek termelők, míg pl. Esztergom esetében csak egy félkörről beszélhetünk, Sopron esetében pedig még arról sem. A CESCI érvelése arra épült, hogy amennyiben az utóbbi városok polgárai nem juthatnak hozzá hasonló területről egészséges élelmiszerhez, alkotmányos jogaik sérülnek.

(2) A fenti diszkrimináció megszüntetését az biztosíthatná, hogyha a 40 km-es területi hatály az országhatárnál nem érne véget, hanem a határon túlról is érkezhetnének a helyi piacra termelők. Ennek alapját az Európai Unió személyek, szolgáltatások és áruk szabad mozgását garantáló jogrendje jelenthetné. Ugyanakkor az érvényben lévő jogszabályi háttér, amely nemzetállami hatáskörbe utalja a helyi termékek és a kistermelői értékesítés szabályozását, ideértve az élelmiszer-biztonsági és adózási kérdéseket is, rendkívül hátrányos helyzetet teremt a szomszédos uniós országok kistermelői számára, ha Magyarországon kistermelőként szeretnének értékesíteni. Az adminisztratív és logisztikai terhek miatt csak a magyarországi termelőkénél jóval magasabb áron tudnák kínálni az árujukat, ami értelmetlenné teszi a megjelenésüket a magyar oldalon.

A CESCI ezért jogszabályi módosításokat javasolt a meglévő rendeletek szövegében, valamint javaslatot tett egy bilaterális egyezményre, amelynek révén a magyar kormány a szomszédos országok kormányaival megállapodhatna a helyi kistermelők határon átnyúló értékesítésének kölcsönös elismeréséről.

A fogyasztók és termelők véleménye – a kérdőívezés eredményeiről

A szakértői munkacsoport kezdeményezése nyomán megkérdeztük a magyarországi fogyasztókat és a határ menti megyék kistermelőit, hogy mit szólnának ahhoz, ha a fenti módon a határon túlról is érkezhetnének helyi termelők a hazai határ menti piacokra.

A fogyasztói kérdőívet összesen 464-en töltötték ki. Ezek közül 12-t nem tudtunk figyelembe venni, mivel a kitöltője vagy határon túli magánszemély volt, vagy nem határ menti magyar megyében él (pl. Tolnában). A legtöbb válasz Békés és Komárom-Esztergom megyéből érkezett, e két megye válaszadói az összes válaszadó három negyedét tették ki.

Az egyes kérdésekre adott válaszok megoszlását az alábbi táblázat szemlélteti.

A fogyasztói kérdőíves kutatás eredményei

Kérdés		Támogató[1]	Ellenző	Tartózkodott, nem válaszolt
Amennyiben a határ túloldaláról 40 km távolságból átjöhet külhoni sajáttermék-előállító végfogyasztóknak történő értékesítés céljából Magyarországra, határ menti megye piacára, rendezvényére, az Önt hogy érintené?	Örülnék neki, mert több termék gazdagítja a választékot, több vevőt vonz.	68%	32%	0%
	Örülnék neki, ha nyilvántartott termelő az illető.	74%	26%	0%
	Örülnék neki, ha lenne magyar nyelvű címke, irat a termékéről (vagy beszél magyarul).	80%	19%	1%
	Bízom a piacszervezőben, hogy csak olyan termelőt enged értékesíteni, aki nem jelent kockázatot a fogyasztókra.	76%	23%	1%
	Nem örülnék neki, tartok az élelmiszerbiztonsági kockázattól.	59%	40%	1%
	Nem örülnék, ha a hazai termelők számára konkurenciát jelentene.	45%	54%	1%
	Akkor tudnám elfogadni, ha a magyarországi termelők is árusíthatnának a szomszédos országokban.	73%	26%	1%

A kérdőívek eredménye azt mutatja, hogy a fogyasztók nem szeretnék, ha a határon túli termelők konkurenciát jelentenének a magyarországiaknak. Ugyanakkor el tudnák fogadni a megjelenésüket bizonyos feltételek – pl. kölcsönösség – esetén.

A termelői kérdőívet 355-en töltötték ki, amelyek közül a fenti indokok miatt 14-et nem tudtunk figyelembe venni. Ebben az esetben is a Békés és a Komárom-Esztergom megyei válaszadók voltak a legtöbben.

A termelői kérdőíves kutatás eredményei

Kérdés		Támogató	Ellenző	Tartózkodott, nem válaszolt
Amennyiben a határ túloldaláról 40 km távolságból átjöhet külhoni sajáttermék-előállító, végfogyasztóknak történő értékesítés céljából Magyarországra, határmenti megye piacára, rendezvényére, az Önt hogy érintené?	Örülnék neki, mert több termék gazdagítja a választékot, több vevőt vonz.	47%	50%	3%
	Nem zavar, nem érzem konkurenciának.	47%	50%	3%
	Bízom a piacszervezőben, hogy csak olyan termelőt enged értékesíteni, aki nem jelent azonos termékével konkurenciát.	54%	44%	2%
	Elfogadom, ha a kistermelői mennyiséget ő is betartja.	66%	31%	3%
	Elfogadom, ha azonos áfa terheli az ő termékét, mint az enyémet.	66%	30%	4%
	Elfogadom, ha (viszonossági alapon) én is mehetek az ő piacukra/rendezvényükre.	68%	29%	3%
	Konkurencia, ne jöjjön határon túli termelő a határ menti piacokra, rendezvényekre.	44%	53%	3%

A termelői oldalon a konkurenciától való félelem erősebb, mint a fogyasztók körében, de ez érthető. Ezzel indokolható, hogy a legtöbb kérdés jelentősen megosztónak bizonyult: mintegy fele-fele arányban jelentek meg a könnyítés támogatói és ellenzői. Ugyanakkor a termelők körében is könnyebb elfogadtatni a javaslatot, ha az nem teremt versenyelőnyt a határon túliak számára. Különösen igaz ez, ha a könnyítések kölcsönösek a szomszédos országokkal.

A kérdőívezés eredményei azt mutatják, hogy elvi szinten mind a fogyasztók, mind a termelők inkább támogatnák a liberalizációt, mintsem elutasítják – főként, ha a könnyítések kölcsönösen történnek.

A szakértői munkacsoport hozzájárulása

Rendkívül hasznosnak bizonyult a szakértői munkacsoport hozzájárulása a végső dokumentumhoz, ugyanis az érintett szakemberek saját szakterületük szabályozási hátterének ismeretében jelentősen befolyásolták az előzetes koncepció alakulását.

Az egészséges élelmiszer problematikája. A CESCI érvelésének legerősebb pontja volt az egészséges élelmiszerhez való hozzájutás alkotmányos jogára történő hivatkozás. A munkacsoport szakértői felhívták a figyelmet, hogy a közelmúltban a földművelésügyi miniszter kérésére egy másik munkacsoport kísérletet tett az ’egészséges élelmiszer’ fogalmának definiálására – sikertelenül. De ha sikerülne is definiálni, akkor sem következnének ebből konkrét intézkedések. További problémát jelent, hogy a helyi előállítású élelmiszer nem garantáltan egészségesebb, mint a bolti.
Ennek megfelelően a végső dokumentumban az érvelés hangsúlya a területi diszkrimináció megszüntetésére, a vidéki térségek versenyképességére, valamint a rövid ellátási láncok környezeti jelentőségére helyeződött.
Élelmiszer-biztonság. A kezdeményezés legnagyobb kockázatát az jelenti, hogy nem lehet ellenőrizni, hogy a határon túli termelő valóban a saját termékeit árusítja-e, és hogy azok előállítása során az élelmiszer-higiéniai feltételek teljesültek-e. Az élelmiszer nyomon követhetőségéhez a szomszédos országokkal közös adatbázisra volna szükség, vagy a meglévő adatbázisok megosztására – egymás számára is érthető nyelven.
Ennek megfelelően a tanulmányban megfogalmazott javaslatok külön is foglalkoznak az élelmiszer-biztonsági kérdésekkel, és a kockázatok elkerülésére irányulnak.
A konkurencia kérdése. A helyi termékek meghatározásának alapvető aspektusa, hogy azok egy adott térség specialitását jelentik (helyi tradíció, tradicionális alapanyagok és speciális előállítási eljárások). Ez az egyediség biztosítja a termelők számára a keresletet. Amennyiben határon túlról is érkeznek árusok hasonló termékekkel, akkor ez valójában a helyi tradíciók továbbélését veszélyezteti (lásd a „Tokaji” névhasználat körüli vitákat vagy a kürtős kalács eredetvédelmi problémáit).
Ezért a tanulmány különös gonddal kezeli a kölcsönösség kérdését, amely a kérdőívezésnek is az egyik legfontosabb következtetése volt.
Az áruszállítás adminisztrációja. Magyarországon – elsősorban az adózási fegyelem javítása és az illegális árukereskedelem visszaszorítása érdekében – az elmúlt években szigorodtak az áruszállítás szabályai. A nyilvántartások adminisztrációja azonban csak nagy volumen esetében bír racionalitással. A kistermelők kis mennyiségű értékesítését a szabályok nem érintik, ugyanakkor a súlykorlát alacsony, könnyű a hatályuk alá kerülni (500 kg). A határon túlról érkező árut ráadásul az első betárolási helyén (ez esetben a helyi termelői piacon) kötelező bejelenteni. Ha ez nem történik meg, a piacszervezőt vonják felelősségre. Ugyancsak kötelező a határon túli termelőnek adószámot kiváltania, és mivel határon túli, ezért áfa-mentességet nem kérhet. Ha viszont áfa-val növelt értéken árusít, jelentős versenyhátrányba kerülhet a magyarországi termelővel szemben, aki 8 milliós forgalomig áfa-mentességet élvez.
A fenti problémák többségével a tanulmány nem tud mit kezdeni. Az egyes szabályok egymást korlátozzák, ha az egyik korlátozást sikerül is feloldani, egy másikba bonyolódunk bele. A magyar gazdaság „kifehérítésére” tett kormányzati erőfeszítések sikeresek, általuk jelentősen bővültek az állami adóbevételek, nem remélhető, hogy a határ menti kistermelők kedvéért egy ilyen sikeres jogszabálycsomagot módosítanának. Viszont a munkacsoport szakértői felvetettek egyéb, alternatív megoldási lehetőségeket is, amelyeket végül a tanulmány készítői be is fogadtak.
Pragmatikus megfontolások. A munkacsoport fölvetette továbbá, hogy célszerű a tanulmány fókuszát szűkíteni. Egyrészt a harmadik országokkal kapcsolatos harmonizáció rendkívül komplex voltára tekintettel, a vizsgálatot korlátozzuk az uniós szomszédos tagországokra, itt ugyanis az uniós keretek már adottak. A javaslatok területi szempontból a határ menti 40 km-es sávra koncentráljanak, ezáltal a helyi termelői rendeletet nem szükséges módosítani. A tanulmánynak ne a jogszabály-harmonizáció legyen a célja, hiszen Magyarország öt uniós szomszédjánál más-más jogi keretek között működnek a helyi termelői piacok, hanem a magyar vonatkozó jogszabályok módosítása, amely aztán a szomszédokkal folytatandó egyeztetések alapjául szolgálhat.

Összességében megállapítható, hogy a szakértői munkacsoport számos ponton kritizálta meg az eredeti koncepciót, viszont éppen ezáltal tette lehetővé gyakorlatiasabb javaslatok kidolgozását.

A tanulmány főbb megállapításai, javaslatai

A szakértői tanulmányt három nagyobb részre lehet osztani.

Az első részben a határon átnyúló helyitermék-értékesítés elvi kereteit foglalják össze a szerzők. Érintik egyrészt a jogszabály-harmonizációval kapcsolatos legújabb uniós fejleményeket, a DG Regio Cross-Border Review projektjét, valamint a projekt eredményeként megjelent bizottsági közleményt, illetve annak várható következményeit. Az EU szintjén elindult, a meglévő jogi-adminisztratív akadályok felszámolását célul kitűző programok mellett a tanulmány felhívja a figyelmet más nagyrégiós és nemzeti szintű kezdeményezésekre is. Kiemeli ezen kívül a magyar Partnerségi Megállapodásban a gazdasági bürokrácia csökkentésére vonatkozó országspecifikus ajánlást.

A szerzők bemutatják a helyi termékekkel kapcsolatos uniós szakpolitika legújabb fejleményeit, és felhívják a figyelmet a határon átnyúló aspektusokra. Megemlítenek néhány próbálkozást is, amikor uniós tagországok tettek kísérletet a helyitermék-piacok határon átnyúló integrációjára vagy a kistermelők határon túli értékesítésének könnyítésére. Összességében elmondható, hogy ezek a kísérletek egyelőre nem jártak látványos sikerrel, legtöbbjük megbukott.

Végül kitérnek a közép-európai térség sajátosságára is, kiemelve, hogy a XX. században meghúzott, korábban átjárhatatlan határok megnyitásával régi, szervesen összetartozó térségi kapcsolatok szövődnek újra, ami lehetőséget teremt a gazdasági együttműködés fejlesztésére is.

A második rész mutatja be az alprojekt keretében elvégzett tevékenységeket: a CESCI 2016-os projektjének eredményeit, a kérdőívezést és a munkacsoport munkáját (ezekről lásd fentebb).

Végül, a harmadik részbe került az átfogó jogi elemzés, amely az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának uniós pilléréből vezeti le a harmonizáció szükségességét. Ebből a szempontból a szerzők a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK rendeletet tekintik kiinduló pontnak. Az irányelv előírja, hogy a határon túl megjelenő szolgáltatónak (kivéve az irányelvben megjelölt ún. „szabályozott szakmákat”) külön engedélyre nincs szüksége, illetve külön nyilvántartásba vételi kötelezettsége sincsen: csak olyan engedélyek megszerzésére, illetve bejelentések megtételére kötelezhető, amelyre az adott tagállam szolgáltatója is köteles. A megkülönböztetés tilalma alapján a határon túlról érkező termelővel szemben sem lehetne külön korlátozásokat alkalmazni.

„A tagállamok saját területükön a szolgáltatásnyújtásra való jogosultságot csak a szükségesség és arányosság elvére alapozva akadályozhatják, korlátozhatják, azaz csak olyan – arányos – jogosultsági követelményeket írhatnak elő, amelyekre a közrend, a közbiztonság, a közegészségügy, a környezet védelme, és a fogyasztó védelme miatt lehet szükség.”[2]

A problémát az jelenti, hogy az élelmiszerek határon túli értékesítése minden esetben felveti az élelmiszer-higiénia, így a közegészségügyi kockázat kérdését – ez még akkor is így van, ha a mi esetünkben kismennyiségű, végfelhasználónak történő értékesítésről van szó, rövid ellátási lánc keretében.

Az Európai Unió tagállamainak a közösségi jog előírásait kell követniük az élelmiszer-biztonság és élelmiszer-higiénia tekintetében, amelyek esetében a nyomon követhetőség a legfontosabb szempont. Hüvelykujjszabályként elfogadható, hogy azon termékek, amelyek előállítása során a vonatkozó uniós rendeletek előírásait betartották, biztonságosnak tekintendőek, korlátozás nélkül hozhatóak forgalomba – elvileg a határ túloldalán is. Ehhez arra van szükség, hogy a termelő a saját országában regisztrálja magát, biztosítva ezzel a hatóságok számára az ellenőrzést. A 853/2004/EK rendelet[3] útmutatója reflektál is a potenciális határon túli értékesítés lehetőségére.

Az uniós élelmiszerjogot a 2008. évi XLVI. törvény az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről ültette át a magyar jogrendbe. Ennek értelmében az élelmiszer-biztonságért a termék magyarországi forgalomba hozója felel.

A felelősségi rendszer követhetősége érdekében a magyarországi kistermelőnek is be kell jelentenie, hogy kereskedelmi tevékenységet folytat. Itt fontos kiemelni, hogy ezt magyar nyelven kell megtennie, és fel kell tüntetnie a regisztrációs számát. A határon túli kistermelő azonban nem szükségszerűen tud magyarul, és a regisztrációs száma a magyar rendszernek nem felel meg. Ezek a problémák azonban kisebb módosításokkal (pl. az űrlapoknak a szomszédos államok hivatalos nyelvén történő elérhetővé tételével, valamint a külföldi regisztrációs adatbázisokkal való interoperabilitás megteremtésével) kezelhetőek lennének.

Ugyanakkor a magyar kereskedelmi törvény értelmében helyi termelői piacon kizárólag a magyar jog szerinti kistermelő értékesíthet. Az uniós tagállamokból érkező termelők számára a jogszabályok abban az esetben engedélyezik az árusítást, ha megfelelnek a magyar adó- és számviteli szabályoknak, és a szükséges bejelentési kötelezettségüknek eleget tettek. Ez azt jelenti, hogy magyar adószámot kell kérniük, amely – a gazdálkodó külföldi illetékességére tekintettel („közösségen belüli termékbeszerzés”) – automatikusan áfa-körbe történő besorolást von maga után. Míg tehát a magyarországi gazdálkodók 8 millió forintos éves forgalom alatt áfa-mentességet kérhetnek, addig ez a lehetőség nem áll fent a külföldiek számára. Mivel az EU-ban a magyar a legmagasabb áfa-kulcs (27%), a külföldi gazdálkodók egyforma feltételek mellett is 27%-kal magasabb áron tudják a termékeiket értékesíteni Magyarországon, mint magyar versenytársaik. Ráadásul az áfa-körbe tartozás jóval nagyobb adminisztrációs teherrel is jár, külföldi gazdálkodó esetében ráadásul belső számla kiállítása is kötelező – mindez magyar nyelven.

Ennél is nagyobb problémát jelentenek a magyar gazdaság „kifehérítését” célzó, az áruforgalmat szabályozó rendeletek:

3/2010. (VII. 5.) VM rendelet az élelmiszer-előállítással és -forgalmazással kapcsolatos adatszolgáltatásról és nyomon követhetőségről,
82/2004. (V. 11.) FVM rendelet a gyümölcs és zöldség ellenőrzéséről,
5/2015. (II. 27.) NGM rendelet az Elektronikus Közúti Áruforgalom Ellenőrző Rendszer működéséről,
51/2014. (XII. 31.) NGM rendelet az Elektronikus Közúti Áruforgalom Ellenőrző Rendszer működésével összefüggésben a kockázatos termékek meghatározásáról.

A 3/2010. (VII. 5.) VM rendelet értelmében 2 üveg külföldi lekvár kereskedelmi célú értékesítésekor is bejelentési kötelezettsége keletkezik a piac üzemeltetőjének (számos esetben előzetesen, ami azt jelenti, hogy 2-3 nappal előre kell tudnia, hogy ki és mit fog árusítani a piacon). Az 500 kg-ot vagy az 1 millió forintos értékhatárt meghaladó áru esetében már az Elektronikus Közúti Áruforgalom Ellenőrző Rendszerben (EKÁER) kell regisztrálni a kockázatos termékeket (köztük az élelmiszereket). A bejelentésre a címzett kötelezett (a mi esetünkben ez szintén a helyi piac üzemeltetője).

A fentiekből látható, hogy a határon túli helyi termékek magyarországi értékesítése olyan mértékű adminisztrációs teherrel jár, ami kérdésessé teszi, hogy megéri-e legálisan behozni kis mennyiségű élelmiszert. A jelenlegi szabályozás inkább az illegális behozatalnak kedvez, hiszen az adminisztratív terhekhez képest az értékesített mennyiség eltörpül. Ezt az érvet a munkacsoport vitái során többször is megemlítettük.

A fenti nehézségekre tekintettel a tanulmány készítői nem ajánlják a jogszabályok módosítását. Ehelyett az alábbi javaslatokat fogalmazták meg.

„Egyszerűbb a más tagállamból származó termékértékesítés akkor, ha az érintettek társas vállalkozást alapítanak Magyarországon, vagy magyarországi vállalkozást, szervezetet vonnak be az értékesítésbe. Ebben az esetben minimális az adójogi kockázat, egyértelmű és nem túl bonyolult gazdasági és pénzügyi viszonyok állnak fenn. Továbbá a határon túli kistermelő így választhatja az alanyi adómentességet is, éves 8 millió forint árbevételig. Ekkor a magyar telephely lesz a címzett, de továbbra is hátrány, hogy a társaságnak magyar adóalanyként is teljesítenie kell a 3/2010 VM rendelet szerinti betárolási, bejelentési kötelezettséget, és szükség esetén EKÁER-számot kell kérnie, ha a szállítmány eléri a súly- vagy értékhatárt.”[4]
Határ menti termelői igazolvány kibocsátásával el lehetne érni, hogy a határon túli kistermelők bekerüljenek a magyarországi nyilvántartásba, és rájuk érvényessé lehetne tenni a magyarországi termelőkre vonatkozó szabályokat. Ez ugyanakkor még mindig nem garantálja, hogy a magyar oldalon megjelenő eladó a saját termékét értékesíti-e. Ezért további feladat a szomszédos országokkal a nyilvántartások átjárhatóságának megteremtése. Ugyancsak szükségesnek látják a szerzők, hogy kétoldalú egyezmények keretében kerüljenek definiálásra a helyi értékesítés fogalmai – közös nómenklatúra alapján. Itt a magyar fél a 40 km-es távolságot preferálná.
A magyar kereskedelmi törvény módosítására is szükség volna (2.§ 5. pont):
„olyan piac, ahol a kistermelő, vagy a határ menti uniós tagországban regisztrált termelő, a piac fekvése szerinti megyében, vagy a piac 40 km-es körzetében, vagy Budapesten fekvő piac esetében az ország területén bárhol működő gazdaságából származó mezőgazdasági-, illetve élelmiszeripari termékét értékesíti”.
A jelenlegi korlátozások megkerülhetőek azzal, ha a határ két oldalán ugyanazon időpontban tartják a helyi termelői piacokat, így a környékbeli fogyasztók egyszerre, és tulajdonképpen egy helyen juthatnak hozzá a termékekhez. Ez különösen azon határtérségekben javasolt eljárás, ahol a határ maga jogilag szabadon átjárható, és a két piac könnyen kialakítható úgy, hogy a határ átlépése nem jelent fizikai nehézséget sem.
A könnyebb ügyintézés érdekében célszerű volna az űrlapokat elérhetővé tenni a szomszédos országok hivatalos nyelvein is. Az azonos űrlapszerkezet lehetővé tenné, hogy a magyarországi ügyintéző is értse a határ túloldalán kitöltött adatlapok tartalmát.

Mint látható, a tanulmány végül kevésbé jogi, inkább szakpolitikai és praktikus tanácsokkal, javaslatokkal szolgált. A féléves munkát mégsem tekinthetjük sikertelennek, hiszen a kérdést sikerült minden aspektusára tekintettel, megfelelő mélységgel tanulmányozni.

Lábjegyzetek

[1] Támogatóknak azokat a válaszadókat tekintettük, akik az adott kérdésre adott válaszukban azt a véleményüket fejezték ki, hogy el tudnák fogadni a határon túli termelők megjelenését a hazai piacokon.

[2] Szabadkai Andrea – dr. Major Ágnes – Horváth János – CESCI (2017): Határon átnyúló helyitermék-értékesítés. Tanulmány és jogalkotói javaslatok, 36.

[3] Az Európai Parlament és a Tanács 853/2004/EK rendelete (2004. április 29.) az állati eredetű élelmiszerek különleges higiéniai szabályainak megállapításáról

[4] Szabadkai et alii: i.m. 55.

Az alprojekthez meghatározott indikátorok teljesülése

Indikátor megnevezése	Előirányzat	Teljesítés
A helyi termékekkel kapcsolatos munkacsoport	1 db	1 db
A helyi termékes munkacsoportba meghívott szakértők száma	10 fő	15 fő
A helyi termékes munkacsoport üléseinek száma	4 db	4 db
A kistermelők határ menti integrációját segítő átfogó szakpolitikai és jogi ajánlás	1 db	1 db

Az alprojekt folytatásának lehetőségei

A megfogalmazott javaslatok és a beazonosított nehézségek alapján az alábbi folytatási lehetőség rajzolódik ki.

1) A Nemzeti Agrárgazdasági Kamara keretein belül célszerű volna megvizsgálni a határ menti kistermelői igazolványok kibocsátásának kérdését, és hogy mivel járna a bevezetésük.

2) A szomszédos országokkal kezdeményezhető a nyilvántartások harmonizációja, valamint a közös nómenklatúra kialakítása.

3) A bejelentésekhez és a magyarországi értékesítéshez kapcsolódó űrlapok elérhetővé tehetőek a szomszédos államok hivatalos nyelvén.

4) Mindenképpen célszerű volna összeállítást készíteni a magyar és a szomszédos országok vonatkozó jogszabályaiból és összehasonlítani őket, valamint egyfajta útmutatót készíteni, ha valaki mégis a határ másik oldalán szeretné értékesíteni a termékeit.

5) Fel kell hívni az uniós jogszabályalkotók figyelmét a nemzeti szabályozásokból fakadó akadályokra. Bár az egyes országok nemzetgazdaságainak szintjén a helyi termékek határon átnyúló értékesítése nem képvisel jelentős súlyt, össz-európai szinten mindez összeadódik, ráadásul szimbolikus jelentőséggel is bír. Nem várható a kérdés EU-szintű rendezése, de az európai intézmények megfogalmazhatnak ajánlásokat a tagállamok részére, és ez katalizálhatja a magyar jogalkotási folyamatokat is.